慈善公益报 习近平总书记指出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，要落实支持养老服务的政策措施，建立相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度。2021年，中共中央、国务院发布了《关于加强新时代老龄工作的意见》，强调要将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略。

为积极应对不断深化的人口老龄化发展趋势和由此带来的失能照护保障问题，江苏省南京市委市政府紧密结合市情实际，全面推动积极应对人口老龄化国家战略贯彻实施，按照中央和省委省政府决策部署，加强统筹谋划、系统推进、综合施策，积极探索具有南京特色的积极应对人口老龄化的城市现代化之路。为积极应对急剧增长的老年失能风险，有效破解失能人员长期照护难题，2021年，南京市启动了“失能人员照护保险”探索实践。

一、动因背景

传统社会中，失能人员照护保障在整个社会保障体系中处于较底层次。进入新发展阶段，多重因素交互叠加，把失能人员照护问题推向了前台，成为越来越受到关注的重大社会问题，目前我国正在经历着从家庭照护向社会照护的深度变迁过程之中。人口老龄化高龄化程度持续加深、失能群体规模不断扩大、家庭照护自给功能显著弱化、社会抚养负担持续增加等因素，造成适龄劳动人口抚养老年人口的压力越来越高，失能人员长期照护可持续发展面临严峻挑战。

二、理念基础

目前我国已经形成了带有兜底性质的困难失能人群的照护救助保障制度体系。尽管现有政策制度设计上仍有优化和提升的空间，但从整体上已经实现了特殊困难群体的全覆盖。在“未富先老”的情况下，寄希望于大幅提高福利水平并不现实，也难以为继，甚至会造成债务危机。建立失能照护保险制度，不仅可以更加有效地分散失能照护救助保障带来的经济风险，增加社会成员的权利义务对等意识，减轻照护费用不断增长可能带来的财务压力，而且有助于促进长期照护服务与保险的良性互动、协同发展。

三、功能定位

南京市将照护服务机构提供的服务项目设为23项，其中基础照护13项、专业服务10项;居家照护服务项目18项，其中基础照护8项、专业服务10项。总的看，轻度失能人员照护服务需求不确定性和弹性较大，照护内容可以由失能者根据主观意愿和需要选定;中度失能者丧失了基本生活能力，照护需求的刚性和确定性增加，需要解决衣食起居等趋于多元化基本生活需求;重度失能几近于完全失能，往往意味着进入生命的最后阶段，基本生活需要完全依赖他人，这一状态下照护需求具有很强的同质性且几乎没有弹性，需要全天候陪护。

四、筹资机制

长期照护保障的筹资模式多样，一般分为税收制和保险制两大类，也可以采取税收和保险相结合的多元筹资模式。采用何种筹资机制，通常与政策目标和财政体制密切相关。对于特殊困难群体，一般应选择财政税收方式;对于社会面的失能照护保障，通常应选择保险方式。由于不同国家和地区财政职能存在差异，还应根据税收水平和财政职责覆盖的范围确定是选择财政方式还是保险方式。长期照护保障筹资不等同于长期照护保险筹资，现实中的照护资金来源除了传统上的供给方式之外，也不只限于保险的给付。由于长期照护保险需要企业和个人承担相应的缴费义务，建立长期照护保险制度还应充分考虑经济社会发展的现实状况及其可能的变化趋势。在经济下行压力加大、既有的企业税收和“五险一金”等总体税费相对较高、国家正在不断减税降费的情况下，建立独立的长期照护保险筹资面临一定的挑战。

五、供给方式

照护服务的供给方式是决定长期照护保障供给效率和效果的关键因素。选择何种供给方式，既要考虑到照护保障对象的现实需求，也要考虑到服务资源的有效配置和长期可持续发展。这意味着，长期照护保障制度的照护服务体系、服务提供方式、待遇给付标准、供给保障机制等方面都需要科学规划和有效设计。

居家照护并非单纯意义上家庭自给的照护，而应是在社会服务和社区服务支持下的居家照护，社会性的支持乃是居家照护不可分割的组成部分。根据区域失能包括老年群体的综合情况，通常可以在街道层面设立一家专业照护机构，重点为完全失能人员提供长期照护服务;在社区层面设置社区照护中心，作为街道照护机构专业力量的延伸，重点提供日间照护服务和对居家照护服务提供支持。在机构照护服务体系尚不完善的情况下，为应对逐步攀升的长期照护费用与相关的财政支出，应设计相应的补贴政策，以鼓励失能群体的家庭成员为其提供非正式照护服务，这样有助于缓解当下照护服务供给压力、减轻长期照护的支出、提高服务质量、维护劳动力市场稳定。

六、几点建议

一是通过优化制度设计、扩大覆盖范围、加强部门协同，提高长期照护保障体系的综合效能，加强顶层设计。

二是通过进一步优化整合筹资来源、构建多层次长期照护保险体系、妥善处理基金平衡，优化筹资渠道。

三是通过加强机构建设、抓好人才培养、强化家庭支持，结合养老服务体系建设，创新居家社区照护服务模式，着力发展街道(乡镇)、城乡社区两级服务网络，以居家照护为基础，通过新建、改造、租赁等方式，提升社区照护服务能力，完善服务供给。

四是通过精准测算、分阶段推进、优化运行机制。在兼顾公平和可持续的同时，织牢兜实长期照护保障“安全网”，稳步推进实施。

(作者系南京市慈善总会会长　　林克勤)

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